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完善农村行政体制 健全乡村治理体系
作者:黄肇漳     时间:2015-10-15 16:36:28     来源:湖北社会科学报2015-10-15

  从国家层面讲,我国社会治理体系是:党委领导,政府管理,社会协同,全民参与。就农村层面而言,乡村治理体系则相应为:村党组织领导,村行政组织管理,农村社会协同,全体村民参与。此不需赘言。而我国不少农村没有行政组织、没有村长,又是不争的事实。那么,谁来治村理政、如何健全乡村治理体系、怎样加强乡村治理体系建设?笔者认为:
   
  
一、应当建立农村行政体制
   
  
由于村行政组织“缺位”,就出现了三种不规范的乡村治理形式。一是村党组织“越位”——以党代政。这种形式往往导致村书记包揽一切,一人说了算,使村民委员会没有或者基本没有权力。这在一些宗族势力比较强大的农村尤其明显。二是村民委员会“错位”——村务委员会。或者说,村民自治组织成了村行政组织,成为乡(镇)政府的附庸或下属行政机构。即村民委员会实际上变成了村务委员会。三是村党组织和村民委员会“重位”——双重“行政衙门”。即“两委”共同打理村务。更多的情况是,村党支部委员会主政,村民委员会辅政,“两委”实际上成了“一班人”。但从组织性质和职权上讲,村民委员会类似人大常委会或乡(镇)人大主席团,而不是行政领导机关。为了弥补因村民委员会“错位”引起的民主监督机构之“缺位”,就只有采取权宜之计,结果给乡村治理造成一些负面影响。
   
  
其一,体制不健全,影响村党组织和村民自治组织作用的发挥。
   
  
改革开放之初,为解决在“文革”中形成的“一元化”问题,党的十二大报告就明确指出:“党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。”党的十六大通过的新党章第五章第22条明文规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”这就更加清楚地表明了村党组织的职能和作用。如果以党代政,就会使村党组织权力化和行政化,其结果往往是导致村民委员会没有权力,或者党政不分。
   
  
其二,结构不合理,影响权力运行机制和监督机制的完善。
   
  
由于没有配置名符其实的执行环节上的行政结构,农村现行的“两委”加“两个小组”推选产生村务公务监督小组、村民民主理财小组式的权力运行结构,就达不到结构合理、配置科学的要求。尽管配置了“两个小组”作为监督机构,也难以做到程序严密、制约有效。再从法律意义上讲,作为代表村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督职权的法定机构,村民委员会无论哪一个职权,都规定了它是不能行使行政职权的,并且其任何成员都不得兼任行政职务。
   
  
其三,机制不完善,影响党群和干群之间的关系。
   
  
一方面,由于权力运行机制的不完善,直接影响了“两委”的形象和威信。本来村党组织代表着村民的根本利益,村民委员会则依法维护村民的合法权益。二者与村民的关系是一致的,没有根本的利害冲突。但正是因村行政组织的“缺位”,就把村党组织和村民委员会推到了纷繁复杂的行政事务中难以自拔。结果往往使党群、干群之间关系受到影响。另一方面,对权力的制约和监督机制的不完善更容易导致腐败。事实证明,村官腐败已成为农村社会的一大毒瘤,是影响党群、干群关系的最直接因素。
   
  
其四,责任不明确,影响农村经济和社会的发展。
   
  
其实村党组织的组织制度是有章可循的,即“实行集体领导和个人分工负责相结合”;村民委员会的组织制度是有法可依的,即《中华人民共和国村民委员会组织法》。而从行政组织制度来讲,则应实行村长负责制。但由于村行政组织的“缺位”,这些组织制度和工作制度难以真正落到实处,甚至往往被打乱了。在“两委”体制下,村党组织分工谁来负责村行政工作,往往是不明确的,就更难实行责任追究制度。在这种既缺乏对权力运行予以制约和监督的长效机制,又缺乏对行政工作的明确分工和责任追究制度的状况下,自然不可能形成诚信、务实、高效和廉洁的行政运作系统。
   
  
二、逐步健全乡村治理体系
  
  邓小平同志曾告诫全党:“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”这一精辟论述,对于改革农村执政体制、加强农村执政能力建设、健全乡村治理体系、促进农村经济社会发展,具有现实指导意义。健全乡村治理体系,应从以下两个方面试行改革:
   
  
一是试行村党组织领导的、村民委员会监督下的村长负责制。
   
  
由于体制不健全、结构不合理、机制不完善、责任不明确,现行乡村治理体系确实不太适应农村经济社会发展客观需要,不太符合加强党的农村执政能力建设的基本要求。因而应在“两委”制基础上,配置村行政组织,在完善村党组织领导的村民自治制度的同时,试行村党组织领导的村民委员会监督下的村长负责制,以健全乡村治理体系。
   
  
二是试行村党政领导成员交叉任职制。
   根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》有关精神,通过村党政领导成员交叉任职的方式,就可减少领导职数。如村民委员会主任和村长均可兼任副书记,村党组织其他成员可在党员副村长或其他党员中,经党员大会或党员代表大会选举产生。这样,既有利于实行党政分开,又有利于村党组织总揽全局、协调各方,更好地实行集体领导和个人分工负责制相结合的制度。不仅不会增加村干部人数和农民的负担,并且还规范了机构配置和组织行为。
 
  (作者系湖北省社科院社会学研究所研究员)
 
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